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Quem pagará a conta das desapropriações da copa do mundo de 2014?.

Os estádios de futebol onde foram disputadas as partidas da Copa do Mundo de 2014 são os principais equipamentos urbanos necessários à competição, sem os quais simplesmente não haveriam tais jogos.

O nível de exigência imposto pela FIFA para esse espetáculo impôs que houvesse intervenção estatal não apenas nos estádios e em seu entorno, como também na questão da mobilidade urbana e aeroportos.

Foram obras de trens, metrôs e corredores de ônibus, e também ampliação e melhoria dos aeroportos. Assim, os investimentos necessários foram altos, e em sua grande maioria de recursos públicos, daí porque todo o cuidado na correta aplicação dos mesmos seria indispensável.

A construção e reforma dos estádios, a ampliação de aeroportos e a instalação de novas vias de rodagem, acarretaram em consequências à propriedade particular, e o presente artigo tratará justamente de algumas nuances do procedimento de desapropriação.

A participação dos entes estatais

Em qualquer das várias cidades ao redor do Mundo que já receberam jogos, a Copa do Mundo sempre exigiu a participação, na condição de protagonistas, dos diversos entes estatais envolvidos.

Tal evento não se realizaria se não houvesse a intervenção do Estado no domínio econômico, e umas dessas formas de atuação foi justamente por meio da desapropriação.

O mundial de futebol de 2014 durou 30 dias, mas os benefícios dele advindos, desde que houvesse a correção na execução das obras, certamente serão permanentes.

Foram 12 (doze) as cidades que receberam a Copa do Mundo de 2014:

– Belo Horizonte;

– Brasília;

– Cuiabá;

– Curitiba;

– Fortaleza;

– Manaus;

– Natal;

– Porto Alegre;

– Recife;

– Rio de Janeiro;

– Salvador; e

– São Paulo.

Considerando que em todas, em menor ou maior grau, houve intervenção nos estádios e também obras de mobilidade urbana, estima-se um gasto na ordem de pelo menos R$ 25 bilhões.

A Copa do Mundo de 2014 em Curitiba

Em 20 de setembro de 2010 foi celebrado convênio entre o ESTADO DO PARANÁ, o MUNICÍPIO DE CURITIBA e o CLUBE ATHLÉTICO PARANAENSE, com a interveniência do INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA – IPPUC, para a realização da Copa do Mundo de 2014.

A adequação do estádio Joaquim Américo Guimarães e do centro de imprensa foi exigência da FIFA para a realização de quatro jogos.

Nos termos do referido convênio, atualizado por aditivos, o valor estimado dessa obra seria de até 184 milhões. Ao ESTADO coube o repasse ao MUNICÍPIO do valor de cerca de R$ 60 milhões. Ao MUNICÍPIO coube a concessão de até R$ 123 milhões em incentivo construtivo e, por fim, ao CLUBE coube arcar com até R$ 61 milhões referente aos projetos, obras e serviços.

No plano da mobilidade urbana, incluído no chamado PAC da Copa do GOVERNO FEDERAL, o MUNICÍPIO era responsável:

  1. pela reforma completa da rodoferroviária e entorno;
  2. pela revitalização da Avenida Cândido de Abreu;
  • pela realização da Linha Verde Sul;
  1. pela reforma do Terminal Santa Cândida;
  2. pela revitalização da Avenida Marechal Floriano Peixoto;
  3. pela implantação do Sistema de Mobilidade Urbana;
  • pela implantação do metrô; e
  • pela implantação do Corredor Aeroporto/Rodoferroviária.

Tudo resultando em investimentos da ordem de pelo menos R$ 222 milhões.

São essas obras, enfim, que justificaram a realização do evento, porque visivelmente, trariam melhoras significativas e permanentes à cidade-sede.

Ademais, desde quando anunciada a escolha de Curitiba como uma das sedes, é certo que sua exposição na mídia só fez aumentar, o que contribuiu para o incremento do turismo.

Esses investimentos produziram impactos na economia, sejam eles diretos, como por exemplo com o aumento na produção das empreiteiras, que para tanto necessitaram de mais mão de obra; e também indiretos, relacionados ao fornecimento de insumos para tantas obras e, por fim, o impacto induzido produzido a partir do consumo das famílias que foi incrementado com novos empregos, ganhos de salários, etc.

Estima-se que foram gerados algo em torno de vinte e dois mil novos postos de trabalho diretos e outros nove mil indiretos, o que representou um incremento de 38,47% à época. E, tudo isso somado gerou como consequência a expansão do PIB da Região Metropolitana de Curitiba em R$ 168,85 milhões, segundos estudos feitos pelo IPARDES, de autoria de RICARDO KURESKI, em artigo publicado no site da entidade.

Junto com as obras de responsabilidade do setor público, também a iniciativa privada precisou se preparar bem para enfrentar a Copa do Mundo. Foram necessárias mais vagas de hotel, mais restaurantes, mais serviços privados de transporte (vans e táxis), guias, etc., tudo contribuindo para o aumento do emprego, circulação de dinheiro e recolhimento de tributos.

Foi nesse ganho indireto que os defensores da Copa também se apegaram para a defesa da grande oportunidade que o evento encerra.

DAS DESAPROPRIAÇÕES

Como já se disse acima, as obras que foram realizadas sob o incentivo da Copa do Mundo de 2014 exigiram pesados investimentos e não prescindiram da expropriação de propriedades particulares.

Os imóveis particulares se apresentam indispensáveis para a ampliação de estádios, para construção ou reforma de ruas, para instalação de metrôs, e existe legislação específica que disciplina o processo pelo qual o Poder Público se torna proprietário de um bem que até então era propriedade particular.

É de índole constitucional a garantia do direito de propriedade (art. 5º, inciso XXII), sendo que somente por processo de desapropriação, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, o particular será expropriado: “A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e previa indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”

Há destaque na Constituição Federal para imóveis urbanos, para os quais a regra foi repetida no § 3º, do artigo 182: “As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.”

A despeito da vigência da Lei nº 12462/2012, que trata do chamado RDC – REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS, cujo diploma trouxe importantes alterações no processo licitatório de obras públicas destinadas aos jogos olímpicos, paraolímpicos, Copa das Confederações 2013 e Copa do Mundo FIFA 2014, o procedimento das desapropriações permanece sendo regulado pelo mesmo Decreto-Lei nº 3365/1941.

Nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello: (…) “desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.

Além das situações de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, também o pagamento da indenização prévia em dinheiro encerra os pressupostos para a realização da desapropriação.

Para as obras da Copa do Mundo de 2014 as desapropriações foram por utilidade pública, porquanto a utilização das propriedades foi considerada vantajosa para o Poder Público, inclusive na intervenção do estádio Joaquim Américo Guimarães.

O procedimento de desapropriação desafia duas fases, a primeira, declaratória, na qual o Poder Público, através de Decreto, atinge determinada propriedade privada e a declara de utilidade pública ou interesse social, enquanto que a segunda, chamada de executória, é a realização no plano concreto de todas as providências para a transferência da propriedade da esfera particular para o domínio público.

Essa segunda fase, conforme o caso, pode ainda desdobrar-se em outras duas, uma administrativa, quando as partes conseguem resolver todos os detalhes amigavelmente, e outra judicial, para os casos em que apenas com a intervenção do Poder Judiciário ocorre a finalização do ato.

QUESTÕES DE URGÊNCIA

Não é errada a impressão que temos no sentido de que algumas coisas no Brasil são deixadas sempre para última hora. Desde quando o Brasil foi escolhido como sede da Copa do Mundo de 2014, sabia-se que diversas seriam as obras necessárias e que nenhuma dessas obras ficaria pronta do dia para noite.

Era preciso planejamento, cronogramas físico-financeiros e, mais do que tudo, estrito respeito à legislação nacional.

A Administração Pública está obrigada a somente atuar na forma prevista em lei (princípio da legalidade) e não deve haver espaços para manobras e improvisos.

Mesmo assim, nosso convencimento foi forjado ao longo dos tempos a acreditar que os gestores públicos acabam deixando tudo para última hora, e uma das consequências dessa estratégia é justamente o aumento dos custos das obras e serviços.

No aspecto da licitação, é sabida a possibilidade de dispensa de licitação nos casos de emergência, conforme previsão contida no art. 24, da Lei nº 8666/1993.

O resultado é sabido por todos e o caso dos Jogos Pan-Americanos de 2007 é ilustrativo.

De um orçamento inicial de R$ 410 milhões, chegou-se ao final a um custo de R$ 3,7 bilhões, grande parte executado sem licitação, representando uma elevação de quase 800%.

As desapropriações também foram ser palco do mesmo problema. O Poder Público, olvidando da importância da fase administrativa do procedimento de desapropriação, não entra em contato com o expropriado (particular), e dá inicio aos seus projetos e planos, anotando na rubrica de despesas um valor quase sempre menor do que o mercado pratica.

Assim, determinada propriedade, exemplificativamente, tem seu valor de mercado em R$ 1.000,00 o metro quadrado, mas o ente estatal no processo judicial de desapropriação, alegando urgência, pede autorização para depositar um valor que corresponde a apenas R$ 300,00 o metro quadrado.

O artigo 15, do Decreto-Lei nº 3365/1941, autoriza que o Poder Judiciário conceda a imissão provisória na posse, desde que haja o depósito judicial do valor da indenização e via de regra esse o pedido liminar de imissão de posse é concedido.

Ocorre que no decorrer do processo apura-se o correto valor da indenização, quando então a conta sofrerá sensível aumento, dado que passarão a incidir juros desde a imissão antecipada, correção e, sobretudo, o valor apontado pelo perito judicial.

Com esse proceder, não é difícil encontrarmos processos de desapropriação que se iniciam com valores singelos e que ao final ficam consideravelmente grandes, tudo por conta da ausência de planejamento prévio do administrador público.

Se por um lado essa prática pode contribuir para o rombo de orçamentos administrativos, felizmente, por outro, o exercício da advocacia especializada tem encontrado resposta para a defesa dos interesses do particular prejudicado por essa inaceitável situação, que apenas não é mais grave do que a desapropriação indireta, verdadeiro caso de esbulho possessório praticado pela Administração Pública.

Utilizando-se do artigo 15, § 1º, do Decreto-Lei nº 3365/1941, o Poder Público obtém a imissão provisória na posse, mas o que a prática demonstra é que o depósito da importância apurada pelo próprio ente expropriante, via de regra, é consideravelmente menor ao valor de mercado do bem.

Depois de realizado o depósito, é autorizado ao expropriado o levantamento de 80% desse montante, desde que apresente certidões negativas de dívidas fiscais (federal, estadual e municipal), nos termos dos artigos 33, § 2º e 34, ambos do decreto de regência.

Em contrapartida, vem ganhando força o entendimento de que, em respeito ao princípio constitucional da justa e prévia indenização em dinheiro e em razão da notória irrisoriedade dos valores praticados pela Administração Pública, deve-se fazer uma perícia judicial prévia a fim de se apurar judicialmente o valor de mercado do imóvel objeto da desapropriação, e com isso oferecer ao expropriado condições de adquirir outro bem em igualdade de condições.

Com efeito, além da contestação, que nos termos do artigo 20 do referido Decreto-Lei, somente poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço, é possível requerer a suspensão da imissão provisória de posse concedida ao expropriante, e que a mesma somente recobre vigência após o depósito da importância apontada em pericia judicial prévia.

O pedido deverá ser instruído com os documentos de praxe e, especialmente, com mais de um laudo de avaliação particular, apontando a discrepância do valor do depósito frente ao valor de mercado do bem atingido.

O Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial de nº 330.179-PR de relatoria do Ministro Humberto Gomes de Barros, reformando decisão do egrégio Tribunal de Justiça do Paraná, determinou a suspensão da imissão provisória da posse até que houvesse o depósito da importância apurada em perícia judicial prévia:

RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO NA POSSE. IMÓVEL URBANO. DECRETO Nº 3.365/41, ART. 15.

  1. A imissão provisória em imóvel expropriando, somente é possível mediante prévio depósito de valor apurado em avaliação judicial provisória.
  2. Neste caso, tendo-se consumado a imissão provisória na posse, sem o cumprimento do pressuposto da avaliação judicial prévia, corrige-se a falha, em nome do princípio constitucional da justa indenização, mediante laudo elaborado por perito judicial do juízo, não importando que se realize em época posterior à imissão na posse, já realizada. Se é restrita a matéria de contestação, compete ao expropriado defender com empenho e criatividade o seu direito.

O CASO CONCRETO DO ESTÁDIO JOAQUIM AMÉRICO GUIMARÃES

O estádio Joaquim Américo Guimarães é dos poucos de propriedade particular e, por isso, é importante reconhecer que, para adequação do mesmo ao padrão FIFA, recursos públicos serão injetados em propriedade privada.

Vige no ESTADO DO PARANÁ a Lei nº 15608/2007, que estabelece normas sobre licitações, contratos e convênios no âmbito dos Poderes constituídos do Estado.

Conforme o Convênio celebrado em 20 de setembro 2010, em sua cláusula quarta, com redação dada por aditivos, caberá ao MUNICÍPIO “promover as desapropriações dos imóveis no entorno do Estádio já definidos pelo projeto aprovado pela FIFA.”

Por exigência do artigo 134, da citada lei estadual, foi necessário a elaboração de um PLANO DE TRABALHO, cujo instrumento deveria conter, no mínimo, as seguintes informações:

  1. identificação do objeto a ser executado;
  2. metas a serem atingidas;
  • etapas ou fases de execução;
  1. plano de aplicação dos recursos financeiros;
  2. cronograma de desembolso;
  3. previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
  • comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

Desse documento, é possível aferir que o ESTADO DO PARANÁ deveria aportar um montante total de R$ 61 milhões junto ao MUNICÍPIO, para a implementação das medidas, programas e projetos necessários para a realização dos jogos da Copa do Mundo, dentre os quais interessa ao presente artigo os serviços e obras no entorno do estádio Joaquim Américo Guimarães, incluindo-se as várias desapropriações que serão necessárias.

Com a edição pelo MUNICÍPIO do Decreto nº 1957, publicado no Diário Oficial do Município nº 97 de 22 de dezembro de 2011, foi possível saber que ao todo seriam 16 imóveis atingidos, englobando uma área aproximada de 6.500 mil metros quadrados.

A somatória dos valores indicados pelo MUNICÍPIO atingiria o total de R$ 12 milhões. As mais recentes informações oficiais dão conta que desses 16 imóveis, pelos menos 5 casos já estão sendo discutidos judicialmente e outros 4 tiveram suas negociações encerradas sem acordo de valor, indicando que os respectivos proprietários, fatalmente, buscaram amparo judicial para suas pretensões.

Nos demais, proprietários e MUNICÍPIO chegaram a um acordo de valores e assim foram lavradas escrituras públicas e realizado o pagamento do valor ajustado.

As desapropriações em questão se enquadram nas situações de “melhoramento de centros de população” (art. 5º, alínea “e”, do Decreto-Lei n.º 3365/1941), “melhoramento de vias ou logradouros públicos” ou “execução de planos de urbanização” (alínea “i”).

A existência de, quem sabe, 9 ou 10 ações judiciais, não chegaram a representar risco ao bom andamento das obras, mas estão impactando o Clube Athlético Paranaense, pois como se viu acima, o processo judicial de desapropriação poderia se desdobrar em algumas burocráticas fases processuais, máxime se o expropriado se dispuser obter decisão judicial no sentido de realização de uma perícia judicial prévia, para apuração do valor do depósito inicial.

A porta do quarto que se abre com a realização de uma perícia não permite saber o que se encontrará dentro dele e nem por quanto tempo as partes lá ficarão.

Sem falar que são comuns as discussões quanto a quem será o perito, quanto ao valor dos seus honorários, quanto à pertinência ou não de determinados quesitos e, por fim, quanto ao próprio valor indenizatório encontrado.

A edição de 23 de abril de 2012, do jornal GAZETA DO POVO, trouxe um panorama preocupante sob dois diferentes aspectos. Primeiro, que a pouco mais de dois anos do início do evento, ainda restavam pelo menos cinco imóveis com desapropriações pendentes, sem os quais não se poderia falar em prosseguimento e conclusão das obras. Segundo, a reportagem informa a extrapolação do orçamento preparado pelo MUNICÍPIO.

Em um dos imóveis, a avaliação foi de R$ 730 mil, mas no Poder Judiciário a avaliação judicial prévia apontou para R$ 1,35 milhão.

De acordo com o jornal “dos cinco imóveis ainda pendentes – dois na Avenida Getúlio Vargas e outros três na Buenos Aires –, dois estão com certificado de posse emitido, dois aguardam essa autorização e um com o oficial de Justiça notificando os condôminos da necessidade de desocupação do imóvel. Em três, o Judiciário considerou a avaliação da prefeitura baixa e determinou um novo valor. Elevação que, em um dos casos, chega a 85%.”

Outro ponto relevante no aspecto das desapropriações é justamente como se deu a transferência dos bens desapropriados com recursos públicos ao CLUBE ATHLÉTICO PARANAENSE.

Inicialmente, os convênios celebrados não continham cláusula específica disciplinando a contrapartida que o CLUBE deveria dar ao MUNICÍPIO por receber os imóveis desapropriados. Falava-se apenas na criação de um espaço comunitário no estádio, bem como a instalação de algum determinado órgão público que poderia organizar visitas de escolas, eventos esportivos, etc.

A simplicidade com que esse importante aspecto estava sendo conduzido não passou despercebida. Em maio de 2012 o TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ determinou a suspensão dos repasses públicos ao estádio Joaquim Américo Guimarães, até que fosse realizado e publicado aditivo ao contrato firmado entre o ESTADO, o MUNICÍPIO e o CLUBE: Em relação às desapropriações contempladas no convênio, restam algumas questões a serem explicitadas: a destinação pública dos imóveis desapropriados, após a realização da Copa; o motivo do aumento no número dos imóveis que foram desapropriados; o valor de cada uma das desapropriações; e os valores correspondentes à contrapartida do CAP.

A permuta deveria se dar com base em critérios técnicos, mediante a avaliação das áreas de propriedade do CLUBE e que seriam transferidas ao MUNICÍPIO, para que atingissem valores compatíveis com os gastos realizados com dinheiro público, sendo que tais áreas poderão após ser utilizadas para benefício da população.

Uma vez concluído o procedimento de desapropriação, a propriedade atingida passa a incorporar o domínio do MUNICÍPIO, tornando-se bem público e como tal indisponível.

Dessa forma, para que haja a regular transferência desse bem público ao ente particular (CLUBE), revela-se indispensável a edição de lei autorizando o Chefe do Poder Público Municipal a tomar tal medida, pois vige para a Administração Pública o princípio da legalidade previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal.

Também a Lei nº 8666/1993, em seu artigo 17, inciso I, estabelece a necessidade de “autorização legislativa para órgãos da administração direta”, tal qual o MUNICÍPIO DE CURITIBA, aliene seus bens.

Além da Corte de Contas e demais órgãos públicos envolvidos, é certo que a sociedade deve-se encontrar alerta. Os meios de comunicação e sociedade civil organizada serão fundamentais para que Curitiba seja referência no uso correto e eficiente dos recursos públicos para a realização da Copa do Mundo de 2014, divulgando positivamente a cidade para o resto do mundo.

CONCLUSÃO

Por envolver na grande maioria dos casos a intervenção do Poder Judiciário, que não se movimenta sem a presença de operadores do direito, acredita-se que no aspecto das desapropriações não houve grandes tumultos ou surpresas.

De qualquer forma, sabendo-se que infelizmente a morosidade na entrega da prestação jurisdicional é uma realidade, cuja maior parcela de responsabilidade pode ser atribuída à carência de estrutura, recomenda-se cuidado redobrado dos gestores públicos. Estão eles há anos empenhados e engajados nesse importante evento, sabedores de que devem respeitar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, daí porque não lhes será lícito argumentar com falta de tempo para seus planejamentos.

Ainda que antiga, a legislação de regência vem cumprindo o seu papel, como se pode verificar na jurisprudência mais recente.

Por outro lado, tal como já se disse acima, o acompanhamento que a sociedade civil vem fazendo sobre os diversos aspectos que envolvem a realização da Copa do Mundo de 2014 em Curitiba será decisivo para o sucesso do evento em todas as suas dimensões.

REFERÊNCIAS

Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 330.179–PR. Relator Ministro Humberto Gomes de Barros. _____. Tribunal de Contas do Estado do Paraná.

GAZETA DO POVO. Prefeitura quer finalizar desapropriações da Arena em um mês. Edição de 23 de abril de 2013.

KURESKI, Ricardo. Obras de mobilidade urbana para a Copa do Mundo 2014: impactos econômicos na região metropolitana de Curitiba e no Estado do Paraná.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001

José Rodrigo Sade

Advogado atuante no Direito Empresarial. Pós-Graduado pela Universidade Federal do Paraná. Cursando Legal Law Master pelo IBEMEC. Membro da Comissão de Direito Econômico da OAB-PR.

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