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DEMOCRACIA E REGULAÇÃO: UMA TEORIA PARA A EFETIVAÇÃO DO DIREITO HUMANO AO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

14/02/2011

INTRODUÇÃO

Em 1986 a Organização das Nações Unidas (ONU) proclamou a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento reconhecendo o desenvolvimento como um processo de múltiplos aspectos, envolvendo dimensões econômicas, sociais, culturais e políticas, com o objetivo de melhorar as condições de vida e de bem-estar das pessoas.

O parágrafo 1º do artigo 1º da referida Carta dispõe que “o direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável, em virtude do qual toda pessoa e todos os povos estão habilitados a participar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados.”[2]

Destacou Delgado que “o direito ao desenvolvimento pertence a uma nova tipologia de direitos humanos que se desenvolveu no plano do Direito Internacional Público, de natureza transindividual, relacionados à cidadania pós-material, denominados de ‘direitos de terceira geração’, ou ‘direitos de solidariedade’, por se relacionarem à qualidade de vida e à solidariedade entre os seres humanos de todas as raças e nações, ‘direitos difusos’ ou ainda ‘direitos dos povos’, tendo em vista que são simultaneamente direitos de titularidade individual e de titularidade coletiva.”[3]

Não obstante essa multiplicidade de aspectos formadores do direito humano ao desenvolvimento, o presente artigo analisará apenas a sua dimensão econômica, tendo em vista a preocupação de que o alto nível de desigualdade na América Latina tem levado as populações locais a valorizar mais os avanços na área econômica do que a ampliação de práticas democráticas.

Diante dessa constatação, objetiva-se justamente demonstrar que a democracia não é tão-somente um valor em si mesmo, mas também um ambiente necessário para se alcançar a efetivação do direito humano ao desenvolvimento econômico, não sendo preciso escolher entre um e outro. Até porque, o exercício da democracia pela população é o meio mais eficiente de se cooptar as escolhas e preferências sociais que determinarão as diretrizes de qualquer estratégia desenvolvimentista eficiente.

Para tanto, far-se-á inicialmente uma análise do conceito de democracia econômica, que, adianta-se, está consubstanciada em um ambiente apto a permitir o exercício popular da liberdade de consciência e de escolha econômicas, o qual, devidamente regulado pelo Estado, constitui-se em um meio de extrema relevância para favorecer a efetivação do direito humano ao desenvolvimento econômico, pois, com a participação popular, será possível aliciar as escolhas e preferências sociais que se encontram de forma difusa na sociedade.

Uma vez compreendida essa concepção econômica de democracia como um ambiente propício ao desenvolvimento econômico, será examinada a situação da atual democracia brasileira, procurando entendê-la e classificá-la.

Essas análises serão, após, correlacionadas com uma teoria democrático-desenvolvimentista que se apresentará como sendo a adequada ao caso brasileiro, iniciando-se com um rápido levantamento das principais causas do subdesenvolvimento do Brasil e com a devida identificação dos valores e estratégias necessários à sua superação, discorrendo-se, ao final, sobre o papel da participação popular na efetivação do direito humano ao desenvolvimento econômico.

UMA BREVE DEFINIÇÃO DE Democracia Econômica

É muito comum encarar as relações econômicas apenas sob a ótica das formas de acumulação e sem qualquer preocupação com o destino da alocação da riqueza produzida.

Deve-se lembrar que o crescimento econômico, como será visto adiante, é um componente muito importante do desenvolvimento econômico, só que, para tanto, deve ser harmonizado com os anseios e escolhas da sociedade.

Nesse sentido, percebe-se que a democracia não deve mais ser tida apenas como um simples regime político, mas também como uma forma de governo que deve oportunizar, com ampla liberdade, a participação da população no processo de tomada das decisões econômicas que lhe afetam, até mesmo para se ter conhecimento de suas escolhas e preferências.

Os socialistas, em substituição à idéia de democracia baseada no princípio da soberania popular, considerada formal e burguesa, apresentavam como solução a democracia social ou proletária, a qual, além de possibilitar a participação formalmente igualitária na constituição da vontade geral, também incluiria equitativamente a população no processo de distribuição de riqueza. Porém, conforme destacou Kelsen, a concepção socialista não é sustentável, uma vez que o princípio da liberdade deve prevalecer sobre o da igualdade na formação do ideário democrático.[4]

O sistema socialista para privilegiar o princípio da igualdade centralizou e planificou a economia, o que acabou por fragilizar o ideário democrático, uma vez que relegou a liberdade da sua concepção, afetando também, por conseguinte, o clássico princípio da soberania popular, na medida em que concentrou nas mãos de poucos a competência para a tomada de decisões econômicas.

A contemporânea idéia de democracia econômica se fundamenta justamente na liberdade, porque pretende transportar para as decisões econômicas a mesma liberdade de consciência e de escolha que existe no âmbito político.

É importante esclarecer também, que a democracia econômica se fundamenta na ética dos resultados, pois de nada valem as boas intenções dos detentores do poder político e/ou econômico se o resultado final for o alargamento da exclusão socioeconômica. E para isso a idéia de democracia e liberdade é essencial, porque quando o processo de tomada de decisões econômicas se der de forma mais participativa e envolvendo interesses distintos, os resultados se inclinam para uma maior satisfação social. Logo, a democracia econômica consiste basicamente em incluir no processo de tomada de decisões interesses sujeitos a eventuais perdas ou danos de qualquer natureza.[5]

A democracia econômica propriamente dita se revela como propiciadora: a) de inclusão no processo produtivo, que deve ser encarada não apenas como uma avaliadora da disponibilidade ou não de bens e serviços, mas também como uma forma de incentivar e preparar os indivíduos para se tornarem agentes ativos de sua própria transformação econômica e não mais serem meros espectadores; b) de distribuição de renda, pois o capitalismo tende naturalmente à acumulação; e c) de acesso à informação que garanta o exercício da liberdade de consciência e de escolha.[6]

Portanto, pode-se dizer que existe democracia econômica quando a sociedade é incluída no processo de tomada de decisões econômicas, ou seja, quando lhe é oportunizada o exercício da liberdade de consciência e de escolha econômicas, o que deve acontecer por meio de instrumentos regulatórios do Estado capazes de exprimir e transmitir essa liberdade, bem como de garantir que as decisões sejam as melhores.[7]

Mais a frente, após uma breve análise da democracia brasileira contemporânea, far-se-á a correlação entre a democracia econômica e o desenvolvimento econômico, procurando-se demonstrar de que forma a liberdade de participação da população na tomada de decisões favorece o desenvolvimento econômico.

A Democracia Brasileira a partir de 1988

A Constituição brasileira de 1988 baseando-se no exemplo de países com práticas democráticas historicamente sólidas adotou uma democracia indireta complementada por alguns institutos da democracia participativa utilizáveis pela população em processos decisórios.[8]

O artigo 14 da Constituição Federal, ao prescrever que a soberania do povo expressar-se-á pelo sufrágio universal e do voto direto, secreto e de igual valor para todos, bem como, nos casos em que haja previsão legal, por meio do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, disponibilizou três instrumentos da democracia semidireta passíveis de utilização na geração legislativa pelo Estado, permitindo o exercício da democracia participativa da população nessa esfera.

No Brasil, é possível ainda a participação da sociedade na formulação e implementação de políticas públicas em áreas sociais (Constituição Federal, artigos 194, VII; 198, III; 204, II; 206, VI; 216, parágrafo 1º; 227, parágrafo 1º); na Administração Pública direta e indireta (Constituição Federal, artigo 37, parágrafo 3º); na elaboração e debate de leis orçamentárias por meio de audiência pública (Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 48, parágrafo único); no acesso ao Poder Judiciário por meio da ação popular (Constituição Federal, artigo 5º, LXXIII); e na competência que lhe é atribuída para o julgamento de crimes no Tribunal do Júri (Constituição Federal, artigo 5º, XXXVIII).[9]

Contemporaneamente existe uma grande variedade de instrumentos de participação popular porque a democracia indireta, tendo em vista a complexidade das sociedades atuais, possui limitações que muitas vezes deformam os próprios princípios e práticas democráticas.

No Brasil, em especial, as limitações são extraordinárias, uma vez que são maximizadas pelas imperfeições das regras político-eleitorais, como a insuficiente representação perante a União dos entes federativos mais povoados e desenvolvidos, bem como a falta de mecanismos aptos ao controle e responsabilização dos políticos perante a população. Sem falar em algumas práticas infelizmente arraigadas na cultura política brasileira como a falta de vigor das agremiações políticas, o personalismo dos líderes políticos, o abuso do poder político e econômico nas eleições, o clientelismo e a captação ilícita de sufrágio.[10]

Vale lembrar aqui a crítica feita por Faoro acerca do domínio que o estamento burocrático exerce sobre o patrimonialista Estado brasileiro, o que contribui para restringir as práticas democráticas no país.[11]

Segundo Faoro, a estrutura burocrática do Estado brasileiro não está preocupada com o regular desempenho do mercado em associação com o exercício de práticas político-democráticas. Muito pelo contrário, a apreensão estatal está em atender os interesses do estamento burocrático, ou seja, de grupos particulares que comandam o Estado mediante a ocupação de posições e postos na estrutura organizacional pública e/ou outras formas de se exercer ingerência política.[12]

A essas imperfeições causadoras de profundas deturpações na democracia brasileira, Salomão Filho acrescenta também a falta de instituições públicas dinâmicas e confiáveis, a forte ingerência política nas decisões socioeconômicas, a alta concentração de poder econômico e a ausência de liberdade de consciência e de escolha econômicas.[13]

A modalidade indireta de democracia, embora seja uma maneira indispensável de garantir a participação popular na vida pública, deve ser complementada por institutos da democracia participativa, os quais podem corrigir as distorções provenientes do sistema representativo. Por isso, as democracias indireta e participativa não são sistemas incompatíveis entre si, mas sim, complementares.[14]

Porém, apesar de estatuído constitucionalmente no Brasil há quase 23 anos, o princípio da democracia participativa na prática pode ser apenas parcialmente constatado. No plano da Administração Pública foram criados alguns conselhos de participação referentes a áreas sociais, mas os mecanismos previstos no artigo 14 da Constituição Federal para o exercício direto da influência popular na produção legislativa estatal não foram colocados em prática. O que se pode ver, portanto, é que a prescrição da democracia participativa no Brasil vem associada a um espaço vazio de eficácia social, pois seus mecanismos de efetivação foram apenas em parte colocados em prática.

Vale lembrar, conforme destacou Friede, que o princípio democrático brasileiro, além de deficitário em suas práticas participativas, não consegue assegurar aos cidadãos seus direitos fundamentais, os quais se encontram apenas formalmente garantidos na Constituição.[15]

Por isso a democracia brasileira é também meramente formal, ou seja, se limita a um rol de regras universais de conduta e se preocupa fundamentalmente com “quantos” governam e “como” se governa, e não com “quem” governa e sobre “o quê” se governa.

São poucos os exemplos de práticas democráticas no Brasil que conjugam forma e substância, bem como que permitem a participação popular. Em nível administrativo, o orçamento participativo municipal, apesar de não previsto constitucionalmente, e não obstante as fortes críticas que lhe são feitas devido à ausência de regras claras, é um exemplo exato de participação popular. Segundo Vitale, por meio do orçamento participativo, em tese, a população do município participa diretamente de assembléias públicas para discutir o conteúdo da lei orçamentária e estabelecer a alocação dos investimentos no exercício orçamentário subseqüente.[16]

No âmbito da atividade regulatória do Estado, aspecto que mais interessa a este ensaio, é também possível constatar alguns exemplos de participação popular na atuação das agências reguladoras brasileiras por meio de instrumentos como a consulta e a audiência públicas.

Democracia e Desenvolvimento EconômicoS

Ainda que o presente artigo tenha como foco somente a dimensão econômica do desenvolvimento sustentável, cumpre, preliminarmente, dar uma idéia superficial de sua definição geral.

O desenvolvimento sustentável pode ser entendido como um processo de transformação que busca beneficiar a coletividade a partir do equacionamento de problemas específicos por meio do inter-relacionamento não conflituoso – e que deve ser regulado por instituições – entre os campos da economia, do espaço, da saúde, da educação, da cultura e do meio-ambiente.[17]

É ainda importante distinguir preliminarmente, já que são freqüentemente confundidos, desenvolvimento econômico e crescimento econômico. O primeiro é um processo sustentável de permanente elevação da acessibilidade de bens e serviços em dimensão superior ao crescimento populacional de uma sociedade, processo este que deve ser capaz de provocar alterações qualitativas na esfera socioeconômica; enquanto que o segundo se verifica tão-somente com o incremento da renda e do Produto Interno Bruto (PIB) de um país, sem quaisquer modificações estruturais e/ou sociais de envergadura, ou seja, leva em consideração apenas aspectos quantitativos.[18]

Não obstante estar atualmente em fase de consolidação da sua democracia política, o Brasil não tem conseguido elaborar e praticar uma estratégia de desenvolvimento econômico capaz de cooptar as escolhas e preferências sociais, bem como de transferi-las à esfera econômica.

Embora alguns doutrinadores defendam a idéia de que a interferência estatal direta na economia é uma imposição do próprio processo de criação de riqueza, o que assumiria importância ainda maior ao se considerar como indispensável ao desenvolvimento econômico a diminuição das desigualdades sociais[19], o fato é que as medidas econômicas intervencionistas adotadas pelo Estado brasileiro não obtiveram êxito em transferir os anseios e escolhas da sociedade para o campo econômico.

Contemporaneamente, segundo Salomão Filho, as teorias econômicas no Brasil e na América Latina em geral têm sofrido forte influência das doutrinas anglo-saxônicas, as quais não se preocupam muito em estudar formas de desenvolvimento econômico, por acreditarem que este é uma conseqüência necessária e natural do andamento do mercado dentro das diretrizes neoclássicas, ou seja, o resultado mais satisfatório para sociedade é conseguido por meio da acumulação de riqueza, ficando a redistribuição em segundo plano, conforme preconiza a teoria da escolha social.[20]

São três as linhas de pensamento econômico que de alguma forma questionam o neoclassicismo: a) os teóricos das imperfeições dos mercados, que procuram detectar as falhas nos âmbitos macro e microeconômico para preveni-las ou corrigi-las; b) os teóricos da nova economia institucional, que buscam estudar as instituições com o objetivo de minorar os custos de transação para que o mercado possa caminhar mais naturalmente; e, por último, c) alguns economistas que, individualmente, procuram estudar assuntos relacionados à pobreza e ao desenvolvimento, e, com isso, acabam por questionar a eficácia do mercado na solução desses problemas.[21]

Graças em parte às conclusões dessas três linhas de pensamento, hoje não pairam mais dúvidas de que as estratégias de desenvolvimento econômico se correlacionam diretamente com a existência de instituições eficientes e de valores a serem incorporados pela sociedade. No entanto, de acordo com Salomão Filho, no caso do Brasil para se descobrir essas instituições e esses valores é necessário que a sociedade passe por um processo de autoconhecimento com a propagação forçada da liberdade de consciência e de escolha econômicas para que, com a participação popular, seja possível cooptar as escolhas e preferências sociais que se encontram de maneira difusa na sociedade.[22]

Os valores essenciais a serem incorporados por uma sociedade no seu processo de desenvolvimento econômico devem ser a liberdade de consciência e de escolha econômicas, bem como a consciência de qual é a melhor opção econômica a ser tomada. Para que isso seja possível, é imprescindível que a sociedade esteja apta a expressar essa liberdade e que existam mecanismos para sua efetiva transmissão.

Portanto, a idéia de desenvolvimento econômico, segundo Salomão Filho, acaba por se identificar com a de democracia econômica, que, como visto, é verificável quando a sociedade é incluída no processo de tomada de decisões econômicas, ou seja, quando lhe é oportunizado o exercício da liberdade de consciência e de escolha econômicas, o que deve acontecer por meio de instrumentos regulatórios capazes de exprimir e transmitir efetivamente essa liberdade, bem como de garantir que as decisões tomadas, além de representar os anseios da sociedade, sejam as melhores.[23]

Salomão Filho destaca que as principais correntes que analisaram o desenvolvimento econômico no Brasil e na América Latina foram: a) a econômica, que entendeu que existem diferenças estruturais entre os países desenvolvidos e subdesenvolvidos decorrentes de um processo histórico de evolução da economia internacional, e que o subdesenvolvimento é uma estrutura determinada pelo sistema capitalista e não um estágio do desenvolvimento; b) a sociológica, que procurou buscar as causas políticas internas do subdesenvolvimento, e concluiu que a ingerência política nas discussões econômicas provoca o subdesenvolvimento; e, por último, c) a institucionalista, que entende que a ausência de instituições efetivamente dinâmicas e confiáveis é a causa do subdesenvolvimento.[24]

Da corrente econômica pode-se extrair que a grande concentração de renda no Brasil e na América Latina é um entrave ao desenvolvimento, porque mantêm os fluxos de capital nas mãos de poucos e não multiplica o consumo; da corrente sociológica conclui-se que a ingerência política flexibiliza moral e eticamente o processo de tomada de decisões econômicas, causando efeitos malignos sobre a economia e a sociedade, bem como favorece a alta concentração de renda, o que possibilita o exercício de enorme influência nas resoluções regulatórias; e, por fim, da corrente institucional verifica-se que normas de convivência, formal ou informalmente impostas, têm grande efeito na maneira de se operar o desenvolvimento econômico.[25]

Para que os entraves à efetivação do direito humano ao desenvolvimento econômico sejam resolvidos é preciso a elaboração de uma estratégia democrático-desenvolvimentista que considere a realidade brasileira, caracterizada pela alta concentração de renda, causadora de relevantes deficiências alocativas e da impossibilidade da sociedade de exprimir suas opções. Para tanto, é necessário que, por meio da regulação estatal, seja feita a imediata propagação forçada da liberdade de consciência e de escolha econômicas direcionada para esses aspectos problemáticos da realidade econômica brasileira.[26]

O grande dilema está em justamente criar um processo de formação de liberdade de consciência e de escolha econômicas próprias, bem como de meios para difundir essa liberdade e extirpar a sua eventual concentração.

Ao Estado caberá essa nova função regulatória, o que, inclusive, acarretará em mudanças no seu papel, uma vez que deverá permitir a capacidade de expressão e mecanismos de transmissão da liberdade de consciência e de escolha econômicas. O que só será possível com uma mudança institucional que absorva e entenda os valores fundamentais incorporados na sociedade e que passe a utilizar-se de regras procedimentais para defini-los e aplicá-los.

No entanto, além dessa mudança institucional, é preciso ainda a participação popular no processo de confecção dessas regras procedimentais. Ressaltando que esse princípio procedimental não implica em prejuízos ao estabelecimento dos objetivos gerais da regulação. Primeiro, porque todos convergem no sentido da participação geral no processo de tomada de decisões econômicas; segundo, porque os valores fundamentais da sociedade são genéricos, e é no seu preenchimento e efetivação que a liberdade de consciência e de escolha econômicas tem importância.[27] Até mesmo porque, de acordo com Jürgen Habermas (Alemanha 1929), são as regras procedimentais que permitirão que as escolhas e preferências sociais que se encontram de forma difusa na sociedade sejam transportadas, debatidas e incorporadas pela estrutura burocrática estatal.[28]

Diante desse panorama conclui-se que os princípios que devem reger o esforço desenvolvimentista são basicamente três, todos simultaneamente instrumento e conseqüência da difusão da liberdade de consciência e de escolha econômicas: a) o da redistribuição; b) o da diluição dos centros de poder econômico, e a conseqüente propagação de informações e consciência por toda a sociedade; e, por último, c) o do estímulo à cooperação, como forma de eliminação do individualismo exacerbado.[29]

Com relação ao primeiro princípio, o da redistribuição, cumpre destacar que o Estado como gestor parece não cumprir a contento suas obrigações, o que não implica em destituir-lhe dessa função. A principal atribuição do Estado contemporâneo deve ser não mais a gestão abstrata e macroeconômica da sociedade, mas sim a redistribuição, algo que a iniciativa privada jamais fará. Ou seja, o Estado deve passar a pautar sua gestão em valores fundamentais incorporados pela sociedade, e não em resultados econômicos.[30]

Uma das formas de se efetivar a redistribuição acontece de maneira direta com a universalização de serviços públicos, o que geralmente não é lucrativo e se dá quando o Estado por meio de sua ação regulatória exige que os agentes econômicos delegados permitam o acesso irrestrito de toda a população a essas utilidades com qualidade e a preços módicos, independentemente da condição socioeconômica e da localidade.

Já o princípio da diluição da concentração do poder econômico, por sua vez, objetiva, por meio da regulação estatal, prevenir que a liberdade de consciência e de escolha econômicas permaneça nas mãos de poucos, bem como a conseqüente imposição de seus valores aos demais. Ou seja, a regulação se justifica para criar uma igualdade jurídica substancial, e não apenas formal, entre todos os agentes econômicos e garantir a correção da sua conduta no mercado e na sociedade.[31]

Os princípios da redistribuição e da diluição da concentração do poder econômico garantem aos agentes econômicos a liberdade de consciência e de escolha. No entanto, para a democratização econômica falta ainda a possibilidade de se comparar as escolhas individuais com as escolhas sociais, o que será possibilitado pelo terceiro princípio desenvolvimentista, o da cooperação.[32]

Não obstante uma escolha individual, a cooperação depende também da existência de condições e instituições que permitam o seu desenvolvimento. Um pequeno número de participantes, a existência de informação sobre o comportamento dos mesmos, bem como a existência de relação continuada entre os agentes, são condições mínimas para o surgimento da cooperação. E o Estado deve atuar no sentido de criar um ambiente com condições para o florescimento da cooperação, acabando com o receio do comportamento estratégico da contraparte, bem como permitindo que ela se torne uma alternativa viável de interação social.[33]

Nos setores regulados a cooperação também é essencial para a efetivação do direito humano ao desenvolvimento econômico, pois uma característica da teoria da regulação é a sua tendência ao auto-cumprimento das decisões, que depende da existência de precondições institucionais, sendo que essa mesma tendência ao auto-cumprimento pode levar à auto-regulação. No entanto, o sucesso da tentativa de auto-regulação está diretamente vinculado ao seu enquadramento em um ambiente de forte regulação, desde que este seja capaz de criar condições para cooperação.[34]

Outra característica regulatória é a sua capacidade de diferenciar as formas socialmente positivas de cooperação, ou seja, aquelas que visam o auto-cumprimento de regras e que permitem aos agentes procurar interesses supra-individuais, bem como as formas negativas para o interesse público que objetivam somente reforçar posições de poder econômico e abusar do consumidor. A aquisição de conhecimento e a existência de informação são os instrumentos de estímulo à cooperação socialmente positiva. O fato de versar ou não sobre variáveis concorrenciais, bem como a existência ou não de uma convivência continuada, são outras formas de se diferenciar a cooperação socialmente positiva da negativa.[35]

A cooperação é conseqüência da difusão da liberdade de consciência e de escolha econômicas, tendo em vista que caso não ocorra essa difusão, o que se verá será a concentração de poder econômico, tornando o ambiente desfavorável à sua existência. Por outro lado, a cooperação é também causa da propagação dessa liberdade, uma vez que possibilita comparações de ordem individual e social.[36]

Portanto, a efetivação do direito humano ao desenvolvimento econômico está diretamente relacionado à idéia de democracia econômica, ou seja, a um ambiente adequado para o exercício da liberdade de consciência e de escolha econômicas, que, com a devida ação regulatória do Estado, possibilite a participação popular que permitirá o aliciamento das escolhas e preferências sociais difusamente encontradas na sociedade.

Segundo Salomão Filho, essa correlação é positiva no sentido de que permite a busca de resultados específicos para cada realidade social, porém, pode ser negativa na medida em que possibilita o relativismo das conclusões, o que pode levar à inexistência de valores sociais fundamentais a serem protegidos. Ocorre, que toda solução participativa geralmente leva à definição de objetivos valorizados. E, a redistribuição, a participação de todos no processo de tomada de decisões, a eliminação da exclusão e da concentração de poder, bem como a possibilidade de escolha de valores coletivos por meio da cooperação, são os valores sociais fundamentais que, inclusive, definem a democracia econômica.[37]

Porém, apesar do quase consenso existente em torno dos gargalos ao desenvolvimento econômico brasileiro apontados neste tópico, principalmente no que se refere à necessidade de redistribuição, existem algumas divergências quanto à teoria democrático-desenvolvimentista presentemente adotada proposta por Salomão Filho, as quais serão a seguir examinadas.

A principal divergência, que, inclusive, antecede à formulação da posição ora adotada, é a constante na teoria econômica e elitista de democracia desenvolvida por Joseph Alois Schumpeter (Áustria 1883-1950) em Capitalismo, socialismo e democracia. Fundamentando-se essencialmente na realidade, esta teoria preconiza que os seres humanos possuem motivações egoísticas e na sua imensa maioria não são aptos a participar de qualquer processo de tomada de decisões e que, por isso, o sistema democrático seria apenas uma forma institucional de tomada de decisões políticas por um pequeno grupo de indivíduos detentor do poder político em razão do sufrágio universal obtido em um processo eleitoral. O que importa para a formação do ideário democrático é a escolha do chefe e não a participação popular no processo de obtenção de decisões.[38]

Sob o prisma da teoria econômica e elitista de Schumpeter seria irrealizável a idéia de um adequado exercício pela população da liberdade de consciência e de escolha econômicas consubstanciado em um ambiente de democracia econômica no qual a participação popular no processo de tomada de decisões é fundamental para o aliciamento, necessário ao desenvolvimento econômico, das escolhas sociais existentes de forma esparsa na sociedade.

No entanto, como já examinado anteriormente, a cooptação dessas escolhas e preferências sociais pela participação popular no processo de tomada de decisões econômicas é perfeitamente possível com o exercício da atividade regulatória do Estado por meio de regras procedimentais, a qual, para alcançar o desenvolvimento econômico, deve ser regida pelos princípios da redistribuição, da diluição dos centros de poder econômico, e, por último, do estímulo à cooperação.

O papel do Estado no esforço desenvolvimentista é outra divergência que gera muita controvérsia, pois, como já visto, alguns doutrinadores defendem a idéia de que a interferência estatal direta na economia é uma imposição do próprio processo de criação de riqueza, o que assumiria importância ainda maior quando se considera como indispensável ao desenvolvimento econômico a diminuição das desigualdades sociais. Essa intervenção direta se justificaria em virtude da força de trabalho ser o único valor da maior parte da população, bem como diante da necessidade de formação de poupança para alavancar o desenvolvimento econômico.[39]

Ocorre que a grave crise financeira que abalou o Estado brasileiro na década de 1980 e uma forte tendência mundial levou a sociedade a questionar a função estatal no processo de desenvolvimento econômico.

A intervenção estatal direta na economia, que, segundo Moreira Neto, pode-se dar pela a prestação de serviços públicos e pela a exploração de atividades econômicas,[40] acarretou no agigantamento do Estado brasileiro e, conseqüentemente, no seu posterior colapso financeiro. Logo, a intervenção do Estado na esfera econômica tem se tornado gradualmente indireta, na modalidade regulatória, com a transferência da prestação ou exploração de atividades à iniciativa privada.

Portanto, o que a experiência histórica tem demonstrado é que o Estado não tem mais condições de atuar diretamente como agente propulsor do desenvolvimento econômico em razão de suas deficiências financeira e administrativa constatadas com as crises públicas vistas nos últimos tempos.

O PAPEL DA PARTICIPAÇÃO POPULAR

Como visto até agora, a idéia de desenvolvimento econômico se identifica com a de democracia econômica, a qual é constatável quando a população é incluída no processo de tomada de decisões econômicas, ou seja, quando lhe é oportunizado o exercício da liberdade de consciência e de escolha econômicas, o que deve acontecer por meio de uma ação regulatória do Estado que seja capaz de exprimir e transmitir efetivamente essa liberdade, bem como de garantir que as decisões tomadas, além de representar os anseios da sociedade, sejam as melhores.

A estratégia democrático-desenvolvimentista deve considerar a realidade brasileira, cuja peculiaridade é a alta concentração de renda, que mitiga a demanda e impossibilita a expressão das escolhas e preferências sociais. Para tanto, conforme dito anteriormente, é preciso propagar forçadamente o exercício popular da liberdade de consciência e de escolha econômicas, inclusive, para que essas opções sociais sejam cooptadas.

O desafio é a criação de um processo para a formação da liberdade de consciência e de escolha econômicas própria, bem como de meios para difundir essa liberdade e eliminar a sua concentração.

E é ao Estado que caberá esse papel, o que, inclusive, acarretará em mudanças nas suas atribuições tradicionais, uma vez que deverá, por meio da regulação, assegurar à população a capacidade de expressão e mecanismos de transmissão da liberdade de consciência e de escolha econômicas. O que só será possível com uma mudança institucional que absorva e entenda os valores fundamentais incorporados na sociedade e que passe a se utilizar de regras procedimentais para defini-los e aplicá-los. Sendo necessário também que a população participe do processo de confecção dessas regras procedimentais. Pois, conforme já mencionado anteriormente, segundo Jürgen Habermas (Alemanha 1929), são as regras procedimentais que permitirão que as escolhas e preferências sociais que se encontram de forma esparsa na sociedade sejam transportadas, debatidas e incorporadas pela Administração Pública.[41]

Destacou Canotilho que tornar a democracia mais democrática por meio da participação implica em incrementar a ingerência popular no processo de tomada de decisões.[42] Sendo que a participação para ser considerada democrática deve ser livre, e deve ser posta em prática mediante regras procedimentais pré-estabelecidas e acessíveis a todos, valendo o princípio da maioria nos casos de necessidade de tomada de decisão.[43]

A idéia de participação popular, não custa lembrar, é aqui identificada com o conceito de público participativo, entendido como cidadãos organizados que objetivam a inclusão socioeconômica e política por meio do debate público, do enaltecimento da transparência e da responsabilização, bem como da colocação em prática de suas escolhas e preferências.[44]

A prática administrativa, tradicionalmente, representa a expressão da vontade da Administração Pública e decorre do exercício de sua própria hegemonia. Sendo que a constituição dessa vontade, para ter validade, sempre esteve correlacionada com o objetivo final da Administração Pública, ou seja, à realização do bem comum submetida ao cumprimento de certos métodos.

No entanto, a tendência contemporânea é a de incluir também a participação popular como elemento legitimador da prática administrativa.

Convém ressaltar, que para a realização do bem comum, que representa o objetivo final da Administração Pública, não é apenas suficiente a adequação das práticas administrativas à legalidade, porque a própria participação popular intensifica a obrigatória observância dos princípios da razoabilidade e da eficiência.[45] Contudo, é possível verificar um progresso com relação ao princípio do consenso na Administração Pública, o qual preconiza a participação popular por meios de regras procedimentais nos debates de assuntos de interesse público, procurando sempre se chegar a uma uniformidade de posições.

O consenso encorpa a transparência e a moralidade das práticas administrativas porque torna conhecida a identidade das partes envolvidas na conciliação e impede eventuais insinuações sobre a honestidade do procedimento, da mesma forma que garante mais estabilidade às relações administrativas ao maximizar a segurança jurídica quando soluciona antecipadamente divergências.

É importante esclarecer que a participação popular mediante regras procedimentais não visa obrigatoriamente o consenso, mas sim incorporar e controlar possíveis insatisfações sociais ao oportunizar a inclusão popular no debate sobre assuntos que interessam a todos.

Um bom exemplo de regras procedimentais em matéria regulatória que efetivamente oportunizam a participação popular em temas de interesse geral é o das agências norte-americanas, cuja produção normativa, conforme dispõe a Lei de Processo Administrativo dos EUA (1946), o Administrative Procedural Act (APA), exige um procedimento participativo, perceptivo e lógico. Participativo, no sentido de se permitir aos interessados a apresentação por escrito de suas posições e justificativas; perceptivo, pois a participação deve incluir a todos cuja norma em debate, potencialmente, pode afetar; e lógico, uma vez que as agências devem demonstrar a relevância da norma produzida com os componentes captados na fase de participação popular e com o propósito normativo.[46]

Tratar de mecanismos de participação popular na Administração Pública obrigatoriamente demanda a procura por recursos que permitam à população interferir de maneira efetiva na concretização das atribuições do Estado.[47]

Por isso é importante destacar que é possível classificar os mecanismos de participação popular na Administração Pública em: a) legislativos: que permitem a ingerência da população no processo de confecção de normas do Estado por meio, por exemplo, do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular; b) judiciais: que possibilitam a interferência popular na atividade judicial do Estado com a finalidade de defender interesses coletivos, o que é possível com a utilização de instrumentos como, por exemplo, a ação civil pública, a ação popular e a ação direta de inconstitucionalidade; e, por último, c) administrativos: que são regras procedimentais que captam e incluem de maneira ágil, efetiva e não burocrática na estrutura da gestão pública as escolhas e preferências sociais.[48]

CONCLUSÕES

Como visto, a idéia de desenvolvimento econômico acaba por se identificar com a de democracia econômica, a qual é verificável quando a sociedade é incluída no processo de tomada de decisões econômicas, ou seja, quando é oportunizado o exercício popular da liberdade de consciência e de escolha econômicas, o que deve acontecer mediante a ação regulatória do Estado para viabilizar a participação popular com a finalidade de aliciar as escolhas e preferências sociais difusamente encontradas na sociedade, bem como de garantir que as decisões tomadas, além de representar os anseios da população, sejam as melhores.

Portanto, possibilitar a participação popular é a maneira mais eficiente para o Estado cooptar as opções sociais que deverão determinar as diretrizes de qualquer estratégia desenvolvimentista que pretenda ser competente.

E para isso a idéia de democracia e liberdade é essencial, porque quando o processo de tomada de decisões econômicas se der de forma mais participativa e envolvendo interesses distintos, os resultados se inclinam para uma maior satisfação social. Ou seja, a participação popular acaba por se tornar um importante elemento legitimador da ação regulatória do Estado, uma vez que incorpora e controla as possíveis insatisfações sociais ao oportunizar a inclusão da população no debate sobre assuntos de interesse coletivo, além de possibilitar à Administração Pública identificar suas políticas com os anseios da sociedade.

No entanto, da análise da democracia brasileira contemporânea, pode-se concluir que as possibilidades de participação popular na formulação de políticas públicas são rarefeitas, da mesma forma que a democratização econômica é uma realidade desconhecida e distante.


[1] Antenor Demeterco Neto. Advogado militante nas áreas do Direito Empresarial Público e do Direito Eleitoral e Partidário. Doutorando em “Direito Econômico e Socioambiental” pela PUC-PR. Mestre em “Organizações e Desenvolvimento” pela UNIFAE – Centro Universitário. MBA em “Direito da Economia e da Empresa” pela Fundação Getúlio Vargas. Pós-graduado em “Direito Tributário Contemporâneo” pela Faculdade de Direito de Curitiba. Sócio da De Figueiredo Demeterco Sociedade de Advogados. E-mail: adneto@defigueiredodemeterco.com.br.

[2] Organização das Nações Unidas. Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento. Resolução de n.º 41/128 da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 4 de dezembro de 1986. Disponível em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/bmestar/dec86.htm.>

[3] DELGADO, Ana Paula Teixeira. O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalização: paradoxos e desafios. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 01.

[4] KELSEN, Hans. Trad. Ivone Castilho Benedetti, Jefferson Luiz Camargo, Marcelo Brandão Cipolla e Vera Barkow. A democracia. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 99.

[5] DOWBOR, Ladislau. Democracia econômica: no horizonte das teorias econômicas. São Paulo, 2006, p. 86. Disponível em: <http://dowbor.org.>

[6] DOWBOR, Ladislau. Obra citada, 2006, p. 87-91.

[7] SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação e desenvolvimento. In: _____ (Coord.). Regulação e desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 31-33.

[8] VITALE, Denise. Democracia direta e poder local: a experiência brasileira do orçamento participativo. In: COELHO, Vera Schattan P., NOBRE, Marcos (Orgs.). Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo. 1. ed. São Paulo: Editora 34, 2004, p. 240.

[9] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.iob.com.br/jurissinteseiob.>

[10] VITALE, Denise. Obra citada, 2004, p. 242.

[11] FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed., 6. reimp. São Paulo: Globo, 2006, p. 107 e 825.

[12] FAORO, Raymundo. Obra citada, 2006, p. 112-826.

[13] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2002, p. 34-35.

[14] VITALE, Denise. Obra citada, 2004, p. 242.

[15] FRIEDE, Reis. Curso resumido de ciência política e teoria geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p. 95.

[16] VITALE, Denise. Obra citada, 2004, p. 243.

[17] SILVA, Christian Luiz da. Desenvolvimento sustentável: um conceito multidisciplinar. In: _____, MENDES, Judas Tadeu Grassi (Orgs.). Reflexões sobre o desenvolvimento sustentável: agentes e interações sob a ótica multidisciplinar. Petrópolis: Vozes, 2005, p. 37.

[18] NUSDEO, Fábio. Curso de economia: introdução ao direito econômico. 3. ed. rev. e atual. São Paulo: RT, 2001, p. 349-350.

[19] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 6. ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 21.

[20] SALOMÃO FILHO, Calixto. Direito como instrumento de transformação social e econômica. Revista de Direito Público da Economia – RDPE. Belo Horizonte: Fórum, ano 1, n. 1, abr./jun. 2003, p. 18.

[21] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 18-19.

[22] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 19.

[23] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2002, p. 32.

[24] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2002, p. 34-35.

[25] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 25.

[26] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 26.

[27] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 27-29.

[28] MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Regulação econômica e social e participação pública no Brasil. In: COELHO, Vera Schattan P., NOBRE, Marcos (Orgs.). Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo. 1. ed. São Paulo: Editora 34, 2004, p. 319.

[29] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2002, p. 38-39.

[30] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2002, p. 38.

[31] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 36.

[32] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 36.

[33] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 37-39.

[34] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 40.

[35] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 40-41.

[36] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 42.

[37] SALOMÃO FILHO, Calixto. Obra citada, 2003, p. 43.

[38] UGARTE, Pedro Salazar. Que participação para qual democracia? In: COELHO, Vera Schattan P., NOBRE, Marcos (Orgs.). Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo. 1. ed. São Paulo: Editora 34, 2004, p. 97.

[39] GRAU, Eros Roberto. Obra citada, 2001, p. 21.

[40] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatório: a alternativa participativa e flexível para a administração pública das relações setoriais complexas no Estado democrático. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 28.

[41] MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Obra citada, 2004, p. 319.

[42] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. rev. Coimbra: Almedina, 1993, p. 426.

[43] UGARTE, Pedro Salazar. Obra citada, 2004, p. 96.

[44] WAMPLER, Brian, AVRITZER, Leonardo. Trad. Roberto Pires. Públicos participativos: sociedade civil e novas instituições no Brasil democrático. In: COELHO, Vera Schattan P., NOBRE, Marcos (Orgs.). Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo. 1. ed. São Paulo: Editora 34, 2004, p. 215.

[45] MASTRANGELO, Claudio. Agências reguladoras e participação popular. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 99.

[46] MASTRANGELO, Claudio. Obra citada, 2005, p. 100.

[47] SANTOS, André Luiz Lopes dos, CARAÇATO, Gilson. A consensualidade e os canais de democratização da Administração Pública. In: CARDOSO, José Eduardo Martins, QUEIROZ, João Eduardo Lopes, SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos (Orgs.). Curso de direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2006, v. I, p. 811.

[48] SANTOS, André Luiz Lopes dos, CARAÇATO, Gilson. Obra citada, 2006, p. 811.

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